Агентство политических и экономических коммуникаций
По мере модернизации и сокращения доли первичного сектора в экономике развитых и стремящихся к их показателям развивающихся стран мира падает доля сельского хозяйства, что до определенного момента не воспринимается как проблема с учетом механизации труда. Тем не менее государства по-прежнему нуждаются в обеспечении собственной продовольственной безопасности и развитии агропромышленного комплекса.
Механизмов саморегулирования отрасли недостаточно – большая роль отводится государству, как и в других стратегических секторах, где мотивация и ресурсы в распоряжении отдельных хозяйствующих субъектов не позволяют обеспечить эффективное развитие в масштабах всей экономики. К другим особенностям АПК, предопределяющим особую роль государства, относится:
• зависимость от природно-климатических условий и смены сезонов;
• высокая энергоемкость и капиталоемкость производства, если говорить о затратах на ресурсы и производственный процесс по сравнению с конечной стоимостью продукции;
• проблемы с доходностью в секторе в целом, так как сельскохозяйственная продукция считается товаром с низкой добавленной стоимостью, а также при попытке экспорта дополнительно облагается высокими пошлинами со стороны стран-импортеров;
• медленная инвестиционная окупаемость;
• в основном слабое распространение технологических инноваций;
• износ оборудования;
• инфраструктурные проблемы.
Агропромышленное производство – один из наиболее субсидируемых секторов экономики в мире. Так, например, широко известна т.н. Единая сельскохозяйственная политика Евросоюза (ЕСХП, или Common Agricultural Policy) – масштабная программа поддержки европейских фермеров, на которую приходится около половины бюджета ЕС. Это направление с точки зрения значимости приоритетно даже по отношению к программам регионального выравнивания, несмотря на их очевидную политическую значимость (служат залогом и исходным условием эффективного осуществления политики расширения ЕС). Одним из опорных элементов единой сельскохозяйственной политики является установление жестких импортных барьеров, которые фактически закрывают доступ на европейский рынок для иностранных производителей сельскохозяйственной продукции.
Высокий уровень государственной поддержки АПК наблюдается в США (один из мировых лидеров по экспорту сельхозпродукции) и ряде других стран. В целях более эффективного регулирования во многих странах создаются специальные институты, в сферу компетенции которых входит контроль над распределением субсидий и других мер поддержки.
Зачастую средства, выделяемые на поддержку и развитие агропромышленного производства, составляют значительную долю от валового продукта в рамках сектора: этот показатель может достигать 70 % в странах с развитой системой господдержки (более всего в США, в ЕС – около 50 % от ВВП сельского хозяйства). В России этот показатель пока оценивается несколько ниже, чем в западных странах: по разным оценкам, более 30 % от ВВП в рамках сектора, однако заметна положительная динамика по сравнению с первым десятилетием этого века, когда масштаб поддержки не превышал 15 % от ВВП сельского хозяйства. Кроме того,
с точки зрения доли бюджетных расходов на поддержку АПК в совокупном
ВВП страны показатели России и западных стран в основном находятся на одном уровне.
Такие высокие и на первый взгляд неочевидные с рыночной точки зрения субсидии в АПК отвечают на многочисленные вызовы, не укладывающиеся исключительно в логику доходности сектора. В действительности значительная роль государства в регулировании АПК отвечает задачам обеспечения продовольственной безопасности, долгосрочным целям развития конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции, поддержания уровня доходов людей, работающих и проживающих на селе, создания современной инфраструктуры села, что позволяет сделать его привлекательным не только для занятых непосредственно в АПК, но и для других граждан. Поэтому государственная поддержка агропромышленного производства, которое является опорой «села» в широком смысле, одновременно отвечает на целый спектр вызовов регионального развития, а также позволяет регулировать темпы и масштаб урбанизации.
Импортозамещение и госрегулирование
Под государственной поддержкой или регулированием в широком смысле понимается комплекс мер финансового и административного характера, направленных на решение задач в рамках сегмента или отрасли экономики. Финансовые механизмы, в свою очередь, целесообразно разделять непосредственно на прямые бюджетные выплаты и различные кредитные, налоговые, тарифные инструменты. Что касается административных механизмов, то к ним относится снижение бюрократических барьеров (например, в сертификации), внедрение элементов планирования и другие.
Политика импортозамещения, поводом к которой послужила эскалация отношений с западными странами после 2014 года, сыграла роль форсирующего фактора именно для агропромышленного производства: ее ядром можно считать так называемое продовольственное эмбарго в отношении ЕС и США, введенное в 2015 году в ответ на антироссийские санкции. С учетом особого политического фона эмбарго сложно считать исключительно финансовым механизмом, так как этот шаг выходит далеко за пределы таможенного регулирования. Так или иначе, в последние годы российская агропромышленная политика строится в том числе под воздействием изменения правил игры на международной арене.
Нормативно-правовая база государственного регулирования АПК достаточно объемна – релевантными в данном случае оказываются также многочисленные суботраслевые документы. Однако базовые принципы госрегулирования АПК так или иначе восходят к федеральному закону № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» от 29.12.2006.
В нем, в частности, указано, что составляет основу государственной аграрной политики, которая позиционируется как часть социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий, то есть территориальный/инфраструктурный элемент имплицитно подразумевается. Кроме того, в законе перечислены основные направления государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства:
• Обеспечение доступности кредитных ресурсов для сельскохозяйственных товаропроизводителей, производящих сельскохозяйственную продукцию, осуществляющих ее переработку и оказывающих соответствующие услуги, граждан, ведущих подсобное хозяйство, крестьянских (фермерских) хозяйств и т.д. при условии, что доля дохода от реализации этой продукции в доходе указанных лиц/организаций составляет не менее 70 % в год.
• Развитие системы страхования рисков в сельском хозяйстве.
• Развитие племенного животноводства.
• Развитие семеноводства.
• Обеспечение производства продукции животноводства.
• Обеспечение закладки многолетних насаждений и уход за ними.
• Обеспечение обновления основных средств сельскохозяйственных товаропроизводителей.
• Обеспечение мероприятий по повышению плодородия почв.
• Обеспечение устойчивого развития сельских территорий, в том числе строительство и содержание в надлежащем порядке связывающих населенные пункты автомобильных дорог.
• Предоставление консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям, подготовка и переподготовка специалистов для сельского хозяйства.
• Информационное обеспечение при реализации государственной аграрной политики.
• Поддержка сельскохозяйственных производителей, осуществляющих производство сельскохозяйственной продукции на неблагоприятных для такого производства территориях.
Ключевым актуальным документом, в рамках которого сегодня осуществляется координация государственной поддержки АПК, считается Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг.
Ответственным исполнителем программы выступает Министерство сельского хозяйства РФ. Финансирование программы составляет около 1,55 триллиона рублей, при этом плановые объемы финансирования сельского хозяйства постоянно корректируются в сторону его фактического увеличения по мере реализации программы. В рамках программы выделяются ключевые направления:
1. Развитие отраслей агропромышленного комплекса.
2. Стимулирование инвестиционной деятельности в агропромышленном комплексе.
3. Техническая и технологическая модернизация, инновационное развитие.
4. Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России.
5. Устойчивое развитие сельских территорий.
6. Создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации.
7. Приоритетный проект «Экспорт продукции агропромышленного комплекса».
Субсидирование: принципы, акценты, структура
Согласно заявлению президента В.Путина, объем государственной поддержки российской сельскохозяйственной отрасли, в том числе экспорта, в 2019 году должен был составить 303 млрд рублей. В 2018 году этот показатель оценивался на уровне 254 млрд рублей. При этом развитие сельскохозяйственного экспорта, в свою очередь, регулируются дополнительными целевыми показателями и ориентирами. Так, к 2024 году показатель экспорта планируется увеличить от текущих 25 млрд долларов до 45 млрд долларов. В 2019 году особенно заметно увеличение государственной поддержки по стимулированию сельхозэкспорта: от 1,3 млрд рублей до 38,8 млрд рублей: дополнительные средства по сравнению с 2018 годом оказались в основном направлены этот сегмент.
Среди мер государственной поддержки российского агропромышленного комплекса выделяются прежде всего Единая региональная субсидия (соглашение между высшим исполнительном органом государственной власти субъекта и Минсельхозом РФ о предоставлении субсидии с указанием целевых показателей), различные варианты льготного кредитования (краткосрочные или инвестиционные кредиты для сельхозпроизводителей по ставке не более 5 %), компенсация части затрат на создание и модернизацию объектов АПК, льготный лизинг, льготные логистические тарифы и компенсация затрат на транспортировку продукции АПК, субсидии производителям сельскохозяйственной техники, суботраслевые субсидии (растениеводство, молочная продукция и т.д.).
Государственная поддержка российских сельхозпроизводителей имеет ряд особенностей.
Во-первых, основным способом государственной поддержки АПК в России, как и в большинстве других государств, является субсидирование производственного процесса, преимущественно в виде компенсации части затрат. Предполагается, что снижение издержек позволит экономическим субъектам более динамично расширять производство.
Во-вторых, основная доля субсидий приходится на крупных сельхозпроизводителей, что связано с рядом причин. Так, банки изначально менее заинтересованы в кредитовании малого бизнеса. Сложившаяся система распределения субсидий по инвестиционным кредитам благоприятствует крупным холдингам, тогда как субсидирование краткосрочных кредитов остается более доступной опцией. Наконец, такие компании обладают необходимыми ресурсами и гораздо проще преодолевают бюрократические барьеры. Крупные компании становятся все более конкурентоспособными и стремятся к монополизации на уровне каналов получения субсидий, а это может быть преодолено только искусственными ограничениями для таких холдингов или, наоборот, дополнительными привилегиями для малых предприятий.
В-третьих, со стороны ответственных ведомств предпринимаются попытки выравнивания шансов на господдержку для разных игроков. Так, текущие показатели субсидирования фермерских хозяйств превышают объем продукции, поставляемой фермерами на рынок.
В последние годы система распределения субсидий в АПК постоянно корректируется с учетом изменений конъюнктуры – как уже было отмечено, увеличивается финансирование поддержки экспорта, но происходит и перераспределение в рамках других направлений. В 2020 году запланированы значительные изменения в порядке субсидирования по трем направлениям: единая субсидия, несвязанная погектарная поддержка и субсидия для повышения продуктивности в молочном животноводстве. Их планируется разделить на две части: компенсирующую и стимулирующую – с постепенным увеличением доли стимулирующей. По замыслу Минсельхоза, это позволит координировать потоки средств и направлять их в сектора, которые более нуждаются в государственной поддержке в данный момент. Предполагается, что развитие отдельных секторов на региональном уровне будет происходить с учетом отраслевой специализации для групп смежных регионов, чтобы не дублировать мощности и не создавать профицит и излишнюю конкуренцию. Иными словами, нововведения призваны обеспечить механизмы точечного развития отраслей сельского хозяйства с учетом потребностей государства, однако дискуссионным остается вопрос о том, каким образом будет производиться выделение приоритетных проектов и как это будет воспринято регионами. В отличие от компенсирующей части, направленной на поддержание статус-кво или в лучшем случае расширение масштабов производства, стимулирующая часть призвана играть роль стратегического инструмента для развития принципиально новых производств в регионах.
Из других изменений можно отметить то, что с 2019 года прекращена практика возмещения части понесенных капзатрат для тепличного сектора, которая ранее была введена как антикризисная мера (для сектора остаются доступны другие формы поддержки в виде льготного кредитования), что может снизить привлекательность этого сегмента для инвесторов.
Отмечаются попытки увязать страхование с господдержкой, стимулируя
сельхозпроизводителей таким образом защищаться от непредвиденных рисков. В частности, в случае страхования посевов производители теперь могут рассчитывать на повышенную несвязанную погектарную поддержку (100 рублей на гектар против 85 при отсутствии страховки). В дальнейшем Минсельхоз, возможно, будет предпринимать другие меры для стимулирования страхования (такое развитие событий обсуждается и вполне вероятно), однако это, в свою очередь, может потребовать изменения правил на рынке агрострахования, делая его более доступным для хозяйств. Кроме того, средства, выделяемые на господдержку страхования (1,5 млрд рублей), будут защищены исключительно для целевого использования, что не позволит региональным властям направлять страховые субсидии на другие цели, аргументируя это тем, что сельхозпроизводители не намерены обращаться к страховым механизмам. Помимо требований по страхованию, существуют и более локальные, отраслевые требования, увязываемые с выплатами субсидий.
Особые ожидания сельхозпроизводителей, не считая компенсирующих выплат, связаны с льготным кредитованием.
Помимо задачи выделения средств на федеральном уровне, существует проблема оперативного доведения бюджетных ассигнований до конечных получателей в регионах. Министерство сельского хозяйства РФ проводит соответствующий мониторинг по темпам доведения до сельскохозяйственных производителей выделенных субсидий. Различная ситуация складывается в зависимости от отрасли, региона и других факторов. По состоянию на 12 декабря 2019 года средний по стране показатель доведения средств до конечных получателей составил 89,6% от выделенного объема финансирования.
В некоторых отраслях этот показатель почти достигает 100 %. Это растениеводство (98,8 %), молочное производство (99,4 %). Среди регионов-лидеров по доведению средств выделяются Санкт-Петербург (100 %), Чукотский автономный округ (100 %), Красноярский край (99,9 %), Ненецкий автономный округ (99,7 %), Алтайский край (99,1 %), Сахалинская область (98,9 %), Оренбургская область (98,7 %), Республика Бурятия (98,1 %), Кировская область (98 %), Республика Карелия (97,8 %).
Напротив, самые низкие темпы доведения субсидий до конечных получателей отмечены в Республике Ингушетия (38,7 %) и в Севастополе (53,9 %).
Развитие сельских территорий
Как отмечалось ранее, направление средств на развитие сельских территорий и создание соответствующей инфраструктуры подразумевается программой поддержки АПК. «Устойчивое развитие сельских территорий» является одним из приоритетных направлений Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг.
Развитие сельских территорий, в свою очередь, включает следующие комплексы мероприятий:
• Осуществление мер по улучшению демографической ситуации в сельской местности.
• Развитие социальной инфраструктуры и инженерного обустройства сельских поселений.
• Улучшение жилищных условий сельского населения, поддержка комплексной компактной застройки и благоустройство сельских поселений.
• Повышение престижности труда в сельском хозяйстве.
• Развитие в сельской местности местного самоуправления и институтов гражданского общества.
В рамках программы устойчивого развития сельских территорий предусмотрены различные меры государственной поддержки преимущественно в виде субсидий: на улучшение жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, на строительство объектов социальной и инженерной инфраструктуры, грантовые проекты по поддержке инициатив граждан для развития местного самоуправления.
В этом году была утверждена государственная программа комплексного развития сельских территорий на период 2020-2025 гг. Целями программы являются: сохранение доли сельского населения в общей численности населения России на уровне не менее 25,3 %, достижение соотношений среднемесячных располагаемых ресурсов сельского и городского домохозяйств до 80%, повышение доли общей площади благоустроенных жилых помещений в сельских населенных пунктах до 50 %. Программа подразделяется на ряд функциональных направлений. Общий объем финансирования программы составит около 2,3 трлн рублей, из них из средств федерального бюджета – 1 трлн рублей.
Государственная политика как ответ на вызовы
В России, как и в мире, государственное регулирование агропромышленного комплекса сохраняется на достаточно высоком уровне. Более того, разрабатываются новые механизмы, позволяющие сделать господдержку более эффективной, увеличивается объем финансирования по различным направлениям субсидирования. Высокая роль государства объясняется спецификой агропромышленного производства, уязвимого к изменениям природно-климатических условий и рыночной конъюнктуры, а также традиционно высокими защитными барьерами при экспортно-импортных операциях.
Система государственной поддержки АПК в России в последние годы постоянно уточняется и пересматривается с учетом актуальных потребностей сельхозпроизводителей, однако в процессе приоритизации происходит перераспределение финансирования по тем или иным направлениям, что в одном случае может приветствоваться игроками рынка, а в другом – вызвать недовольство. Тем не менее со стороны государства предпринимаются попытки создать более благоприятные условия для малых сельхозпроизводителей, фермеров, тогда как традиционно основная доля субсидирования идет на крупные холдинги. Кроме того, в самой структуре субсидии появились элементы стратегического планирования в виде стимулирующей части, которую предполагается увеличивать и направлять на развитие новых отраслей и направлений.
Наконец, в понятие господдержки АПК входит задача развития сельских территорий: в российском законодательстве предусмотрено несколько программных документов, в которых этот процесс поэтапно распланирован. Вероятно, в дальнейшем инфраструктурное развитие сельских территорий и поддержка граждан, работающих на селе (необязательно в АПК), приобретет еще более системный характер.
